Comércio internacional e harmonização do ICMS
| Autor(es): Welber Barral e Renata V. Amaral |
| Valor Econômico - 19/09/2012
Tema de intermináveis discussões no governo e na iniciativa privada, a Resolução 13 do Senado Federal, publicada em 26 de abril de 2012, tem causado polêmica tanto pela complexidade tributária envolvida quanto pela insegurança jurídica que gerou a respeito de determinadas operações de importação.
A Resolução resulta de um esforço para acabar com o que se denomina "guerra dos portos" - traduzida em benefícios tributários concedidos por algumas unidades da federação de forma unilateral (notadamente Santa Catarina, Espírito Santo e Goiás) -, por meio da unificação da alíquota interestadual do ICMS em 4%. Atualmente, pela concessão de benefícios fiscais, os Estados estimulam a entrada de produtos importados em seus territórios sem a autorização prévia do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz).
Conforme legislação em vigor (Resolução 22/1989 do Senado Federal), a depender do Estado de origem e de destino das mercadorias, as vendas interestaduais são tributadas às alíquotas de 12% ou 7%. Nesse contexto, a "guerra dos portos" consiste na concessão de incentivos fiscais, normalmente na forma de crédito presumido, a fim de atrair empresas importadoras e estimular a própria competitividade estadual no cenário nacional. Por este meio, a carga tributária total de ICMS resultante da venda interestadual de produtos importados por Estados que concedem benefícios unilaterais pode ser reduzida a 3%. São esses benefícios, não celebrados via convênios no âmbito do Confaz, que a Resolução 13 busca atingir com a unificação da alíquota de ICMS em 4% para todas as operações interestaduais.
Estados são livres para definir a forma dos seus sistemas tributários, desde que não violem os acordos da OMC
Que é necessário terminar com essa guerra fratricida, não há discussão. Tampouco há dúvida da inconstitucionalidade desses benefícios, que violam as regras de convivência federativa. Mas embora a unificação da alíquota possa reduzir os efeitos da guerra fiscal, a atual Resolução fez uso conceitos abertos, estabeleceu prazo exíguo para sua implementação, criou clara distinção entre produtos nacionais e importados, além de dar ensejo a dúvidas quanto à aplicação da alíquota e à forma de comprovação de que se trata de produto importado.
Por exemplo, a Resolução define Conteúdo de Importação como o "percentual correspondente ao quociente entre o valor da parcela importada do exterior e o valor total da operação", abrindo margem para interpretação do que seria a "parcela importada" (talvez o custo da importação? ou o valor total pago ao exterior?), além de não definir quais critérios serão utilizados para a certificação de origem dos produtos estrangeiros.
Por outro lado, a Resolução não deixa claro se a alíquota unificada de ICMS em 4% deve ser aplicada apenas à primeira venda interestadual da mercadoria importada, ou se, diferentemente, tal alíquota seria aplicada a cada operação interestadual com o mesmo produto importado. Ainda, também não se sabe como se comprovaria o conteúdo importado, já que não há barreiras fiscais nas fronteiras estaduais e não há um controle físico para o transporte interestadual de mercadorias importadas.
Ademais, a Resolução criou clara distinção entre bens nacionais e importados, na medida em que alterou, apenas para os bens importados, a aplicação da alíquota harmonizada. Dessa forma, tanto no âmbito do Mercosul, com fulcro no artigo 7, como no âmbito da OMC, com fulcro artigo III do GATT, a Resolução 13 pode ser objeto de demandas e questionamentos no contexto do comércio internacional. Com efeito, a OMC já definiu no caso United States - Tax Treatment for "Foreign Sales Corporations" (United States - FSC) que, ainda que os Estados sejam livres para definir as feições de seus sistemas tributários, tal liberdade não permite que um membro adote medidas tributárias que afrontem acordos da Organização Mundial do Comércio (OMC) ou que tal liberdade justifique medidas distorcivas para compensar desvantagens comerciais criadas pelo próprio sistema tributário nacional.
O caso United States - FSC, aliás, deveria ser bastante estudado pelas nossas autoridades tributárias. Neste caso, os Estados Unidos criaram um mecanismo de compensação para reduzir impostos para exportadores, alegando que a estrutura tributária europeia outorgava competitividade a seus exportadores. A OMC condenou o mecanismo (caracterizado como subsídio à exportação), considerando, em suma, que as distorções do sistema tributário de cada país não justificam violações às regras multilaterais. Como lição, estabelece que regras tributárias mais simples e transparentes, com efeito horizontal, são as preferíveis para estabelecer a competitividade num mundo de intensas trocas comerciais.
Finalmente, o prazo para a entrada em vigor da Resolução - 01 de janeiro de 2013 - e toda a incerteza que ronda a efetiva implementação da medida até esta data tem provocado imprevisibilidade entre importadores nacionais. E isso porque os contratos de importação - muitas vezes anuais - terão que ser revistos, a logística das operações de importação teria que ser alterada para garantir insumos a preços competitivos, e proliferarão as demandas judiciais contestando a Resolução.
A resposta a essas perplexidades reside, paradoxalmente, no aprofundamento da harmonização do ICMS: estipulação de alíquota de 4% para todo o comércio interestadual, ainda que um prazo de acomodação seja necessário. Uma regra geral reduzirá complexidade e incertezas, permitirá melhor planejamento e terá efeito mais concreto sobre o flagelo da guerra fiscal.
Welber Barral é doutor em direito internacional (USP). Sócio da Barral M Jorge Consultores Associados.
Renata Vargas Amaral é doutora em direito internacional (Univ. Maastricht). Sócia da Barral M Jorge Consultores Associados.
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