A relutância sul-americana em aderir ao convênio internacional para a simplificação e harmonização dos regimes aduaneiros Introdução
O Convênio Internacional para a Simplificação e Harmonização dos Regimes Aduaneiros (Modificado), conhecido como Convênio de Quioto Revisado (CQR), é uma extensa e efetiva ferramenta normativa internacional elaborada pela Organização Mundial das Aduanas (OMA) com a finalidade de harmonizar o regulamento dos regimes aduaneiros dos países que participam do comércio internacional.
Desde a formação da OMA em meados do século passado, tem-se procurado – de maneira bem-sucedida – harmonizar e uniformizar os sistemas aduaneiros do mundo. Para tanto, tem sido válido todo um arsenal de instrumentos e áreas de desenvolvimento, dentre as quais se destaca o Comitê Técnico Permanente (CTP), que, no âmbito de suas tarefas e funções, contempla o propósito de criar um instrumento jurídico reconhecido internacionalmente que contivesse todos os avanços detectados no tráfego internacional de mercadorias e que pudesse ser aplicado de forma padronizada e voluntária nos países interessados.
No ano de 1969, com a participação ativa da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento, foi apresentada oficialmente a proposta de analisar e preparar um instrumento internacional sobre harmonização das técnicas aduaneiras, que seja aceito, dando início aos trabalhos de análise da legislação comparada e sistematização das denominadas “melhores práticas”, tendo por resultado o projeto apresentado em 18 de maio de 1973 no âmbito do Quadragésimo Primeiro e Quadragésimo Segundo Períodos de Sessões do Conselho celebrados em Quioto, Japão, o qual foi aprovado sob o nome de: Convenção Internacional sobre Simplificação e Harmonização dos Procedimentos Aduaneiros que entrou em vigor em 25 de setembro de 1974.
A partir desse momento, esse corpo normativo inspirou o comércio internacional de mercadorias e a maioria dos serviços aduaneiros dos países do mundo. Tanto aqueles que haviam aderido como aqueles que olhavam desconfiados procuravam seguir suas propostas e recomendações, toda vez que elas mostravam – além do seu enraizamento eficaz às práticas aduaneiras da realidade operacional – uma estrutura lógica e sistêmica, difícil de evitar.
Na sequência do aumento do comércio exterior global, o desenvolvimento tecnológico (em particular das comunicações) e a necessidade de diminuir custos com aduanas mais modernas e eficientes, no ano de 1995, começou-se a analisar a possibilidade de sua revisão e atualização. Depois de cinco anos de trabalho, concluiu-se a obra denominada “Versão Revisada do Convênio de Quioto” (o “Convênio de Quioto Revisado”), que aparece ao mundo em Bruxelas em 26 de junho de 1999, que incorpora os princípios e elementos conceituais modernos desenvolvidos para aumentar a eficiência do despacho de mercadorias sem comprometer o controle aduaneiro.
O Convênio de Quioto revisado até os dias atuais (novembro de 2016) com a adesão de 105 Estados Contratantes, entre aqueles que se encontram, tanto os países considerados desenvolvidos como aqueles em vias de desenvolvimento, com regimes políticos de orientação socialista e capitalista, dentre os quais podemos nomear: EE.UU., todos os países da União Europeia (e a União Europeia como bloco), Cuba, Japão, China, Rússia, somente para citar alguns.
No Continente Americano, já se encontram aderidos: Cuba, Estados Unidos, Canadá e República Dominicana. A Argentina é o primeiro país sul-americano a aderir.
No presente artigo, vamos analisar suas características principais, as claras vantagens que trazem sua adesão preparada e os ressentimentos e relutâncias que atrasam sua aprovação no resto do continente sul-americano.
A Organização Mundial das Aduanas
A Organização Mundial das Aduanas (oficialmente: Conselho de Cooperação Aduaneira) é uma organização intergovernamental com sede em Bruxelas, na Bélgica, que se estabeleceu em 1952 para aumentar a eficiência e efetividade das Administrações Aduaneiras.
O total atual de seus membros chega a 180 Administrações Aduaneiras, que, em conjunto, cobrem mais de 97% do comércio mundial.
A OMA desenvolve e mantém instrumentos, padrões e ferramentas relacionadas com todas as incumbências aduaneiras, inclusive a classificação dos produtos e sua valoração, normas de origem, luta contra o contrabando, a segurança da cadeia de abastecimento, a luta contra a corrupção e a facilitação do comércio.
A relevância do trabalho que realiza esse Órgão Intergovernamental Especializado é de suma importância para o desenvolvimento econômico mundial e para a agilidade e transparência de seus fluxos comerciais.
É um foco poderoso que ajuda as Administrações das Aduanas a enfrentar as mudanças e os desafios globais que permanentemente emergem de um ambiente cada vez mais complexo e em constante evolução.
O Convênio Internacional de Quioto
3.1. Antecedentes históricos
Conforme mencionado anteriormente, desde a criação do Comitê Técnico Permanente, que tinha por funções (a) estudar as questões relacionadas com a cooperação em matéria de aduanas e (b) examinar os aspectos técnicos dos sistemas aduaneiros, buscou-se criar um instrumento jurídico internacional que regule a questão aduaneira de maneira uniforme.
Depois de muitos anos de tentativas, mudou-se a estratégia no ano de 1969 e se propôs analisar e elaborar um “manual” estruturado, lógica e sistematicamente.
Aqui se encontra o segredo de seu êxito, saindo de uma metodologia “dirigista”, em que os países hegemônicos procuravam impor seu critério, a um modelo de “melhores práticas”, quer dizer, um modelo racional, baseado em uma análise comparativa de experiências bem sucedidas que os interessados podiam aceitá-lo em sua totalidade, fazendo “reservas” naqueles aspectos que os desfavoreciam.
Esse projeto contou com a assistência da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento.
Nesse ponto, é altamente enriquecedor comentar o documento de trabalho correspondente às sessões 41/42 do Conselho de Cooperação Aduaneira, realizadas no período de tempo compreendido entre os dias 15 e 24 de maio de 1973, em que a delegação argentina era presidida pelo Dr. Juan J. Sortheix, diretor Nacional de Impostos em caráter de delegado titular, e pelo chefe de Divisão de Classificação Tarifária da Administração Nacional de Aduanas, engenheiro Felipe Manzano, como delegado adjunto.
Assistiram a essa Sessão os representantes dos seguintes países-membros do Conselho: África do Sul, Alemanha, Arábia Saudita, Argélia, Argentina, Austrália, Áustria, Bélgica, Camarões, Canadá, Coreia, Costa do Marfim, Checoslováquia, Chipre, Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, Finlândia, França, Gana, Índia, Indonésia, Inglaterra, Irã, Irlanda, Israel, Itália, Japão, Quênia, Luxemburgo, Malásia, Marrocos, Mauricius, Nigéria, Noruega, Nova Zelândia, Países Baixos, Peru, Portugal, Sudão, Suécia, Suíça, Tanzânia, Tailândia, Tunísia, Turquia, Uganda, Iugoslávia e Zaire.
Com o caráter de observadores eram representados: Bangladesh, Filipinas, República da khmer, Singapura e a Organização Internacional das Comunidades Europeias.
Atuou como presidente do Conselho o Sr. H. Hutter, da Alemanha, e como vice-presidente do Conselho o Sr. J. J. A. Sortheix, da Argentina.
O presidente do Comitê Técnico Permanente, Sr. J. Queloz, da Suíça, expôs os relatórios correspondentes das sessões 77/78 e 79/80, sujeitando, para aprovação, o Projeto de Convenção Internacional para a Simplificação e Harmonização dos Regimes Aduaneiros e os anexos relativos a entrepostos aduaneiros, importação temporária e drawback.
Estabeleceu-se que a Convenção seria administrada pelo Conselho, porém estaria aberta à adesão de qualquer Estado-membro da Organização das Nações Unidas ou suas instituições especializadas.
A fim de possibilitar a maior quantidade possível de Estados aderentes e progredir em sua aplicação em escala mundial, as partes contratantes poderiam formular reservas a todas as disposições e conceitos contidos nos anexos. Essa possibilidade tem como contrapartida a obrigação para a Parte Contratante de rever sua própria legislação para alinhá-la conforme as disposições dos anexos.
Das 68 partes contratantes, 37 Estados-membros deram seu voto afirmativo, de modo que se aprovou a Convenção em 16 de janeiro de 1973. Por isso, foi em 18 de maio de 1973, entrando em vigência em setembro de 1974.
3.2. Reforma
As rápidas mudanças nas práticas comerciais internacionais, nas comunicações, nos transportes e nas técnicas administrativas de gestão; a falta de avanços significativos na harmonização e simplificação das práticas aduaneiras em nível global; e o reduzido número de partes contratantes que haviam aceitado os anexos, somados à grande quantidade que haviam formulado reservas a respeito das disposições, justificaram a revisão do Convênio.
A emenda foi projetada para manter o Convênio atualizado, facilitar a compreensão e a adesão, torná-lo mais difícil de escapar de suas obrigações e estabelecer prazos mais longos para cumprir com suas disposições.
Entre as principais mudanças no corpo do Convênio pode-se mencionar a modificação do preâmbulo e a incorporação de definições, tanto de novos conceitos como de esclarecimento dos termos usados.
Entre as principais mudanças realizadas na estrutura do Convênio destacam-se a obrigatoriedade de adesão ao Anexo Geral, a revisão dos Anexos Específicos e a criação de um Comitê de Gestão para ocupar-se de revisar e atualizar o Convênio.
Também se simplificaram os procedimentos de emenda, se incorporaram diretivas para apoiar a aplicação das disposições e se estabeleceram prazos transitórios para aplicação de certas normas. Introduzem-se métodos de gestão de riscos, controles por auditoria, informação prévia na chegada, tecnologias de informação, intervenções coordenadas, entre outras.
E também o convênio revisado compreende não somente os regimes aduaneiros como as “práticas aduaneiras”. Os “regimes aduaneiros” (customs procedures, na versão inglesa) referem-se ao tratamento aplicado pela aduana às mercadorias, desde que as “práticas aduaneiras” cubram outras regras que não se aplicam diretamente às mercadorias, mas que estão vinculadas com o trabalho aduaneiro, tais como: os lugares habilitados para a chegada dos meios de transporte ao território aduaneiro de um país, os recursos de apelação, o uso da informática; os direitos e as obrigações das pessoas que se envolvem no despacho das mercadorias, só para citar alguns.
3.3. Âmbito do convênio
O Convênio de Quioto revisado aplica-se aos territórios soberanos de todos os Estados-Partes contratantes, até a data (novembro de 2016) aumenta para 102 Estados.
Cada Parte Contratante compromete-se a promover a simplificação e a harmonização dos regimes e práticas aduaneiros e a cumprir com as normas, normas transitórias e práticas recomendadas, podendo os Estados-Partes conceder maiores facilidades que as previstas no Convênio.
Tudo isso sem prejudicar o poder soberano dos Estados Contratantes de estabelecer proibições ou restrições a respeito das mercadorias sujeitas ao controle aduaneiro.
3.4. Estrutura
O Convênio é formado por um Corpo Principal, um Anexo Geral e 10 Anexos Específicos. Os anexos são divididos em capítulos e incluem diretivas detalhadas que explicam como se deve atuar na aplicação das disposições.
O Corpo é obrigatório. Contém o preâmbulo com objetivos e princípios, e as disposições relativas ao alcance, estrutura, administração, adesão e a emenda do Convênio.
O Anexo Geral também é obrigatório. Contém os princípios de base que não se repetem nos Anexos Específicos. Tem dez capítulos que incluem as Normas e Normas Transitórias que são obrigatórias.
Os Anexos Específicos não são obrigatórios e cobrem diversos aspectos dos Regimes Aduaneiros. Estão divididos em capítulos que contêm normas e práticas recomendadas. Pode-se aderir a um ou vários anexos completos, ou a um ou vários capítulos de um anexo. As normas e práticas recomendadas não observadas se tornam obrigatórias quando se adere a um anexo ou capítulo específico.
Todos os anexos e capítulos têm diretivas de aplicação, as quais não formam parte do texto legal e não são obrigatórias. Representam boas práticas de orientação, que se encontram na revisão permanente.
3.5. Comitê de gestão
O Comitê de Gestão é o órgão encarregado de monitorar a implementação do Convênio, resguardando a uniformidade de sua interpretação e aplicação.
É formado por todos os Estados Contratantes e tem entre suas funções principais recomendar emendas ao corpo do Convênio, ao seu Anexo G
Geral, e aos seus Anexos Específicos, ou recomendar novas incorporações, mantendo informados o Comitê Técnico Permanente e o Conselho de suas decisões.
Deverá se reunir, no mínimo, uma vez por ano, e as resoluções se podem tomar por consenso ou por votação dos presentes.
O artigo 14 outorga incumbência a esse Comitê para intervir na solução de disputas entre as partes participantes quando solicitado.
3.6. Aceitação e reservas
O Corpo do Convênio e o Anexo Geral são obrigatórios para se aderir ao Convênio. Não obstante, cada Parte Contratante é livre de aceitar todos os Anexos Específicos ou somente alguns Anexos Específicos ou capítulos por suas próprias necessidades.
A fim de alcançar maior harmonização da legislação aduaneira em nível mundial, não se aceita reservas a respeito das definições ou a outras disposições do Anexo Geral ou às definições e normas dos Anexos Específicos que uma Parte Contratante tivera aceitado.
A relutância sul-americana
Dentro da Comunidade Andina de Nações (CAN), com data de 15 de julho de 2005, emitiu-se a Decisão nº 618/2005, estabelecendo a necessidade de adequar a normativa aduaneira aos princípios, normas e recomendações estabelecidas no Anexo Geral do Protocolo de Emenda do Convênio Internacional para a Simplificação e Harmonização dos Regimes Aduaneiros, Convênio de Quioto Revisado[1].
Posteriormente, no mês de novembro de 2007, ao momento de se estabelecer o Plano de Ações em matéria de facilitação aduaneira da Aladi 2007/2010, todos os países-membros têm levantado como objetivo “prioritário” adotar a Convenção de Quioto Revisada.
Dada a relutância na adoção do CQR na Região, com data de 7 de novembro de 2011, a OMA organizou um seminário sobre o Convênio de Quioto Revisado (tema “Cadeia de Segurança Logística e Facilitação do Comércio: Desafios de CQR”) em São Paulo, Brasil, em colaboração com a Associação de Agentes, Corretores e Agentes Aduaneiros da América (Asapra).
Participaram as Administrações Aduaneiras de 12 países (8 diretores gerais), as principais autoridades da Comalep e CCLEC, especialistas do Banco Mundial e do FMI, que se uniram ao seminário com os representantes do setor empresarial, a Câmara de Comércio Internacional e Despachantes Aduaneiros da América Latina e o Caribe para tratar da adesão do Convênio de Quioto Revisado na região.
Dessa reunião surgiu a denominada “Declaração de São Paulo” (Sao Paulo Declaration)[2], na qual todos os participantes se comprometem a coordenar as ações que resultem necessárias, a fim de dar a conhecer os benefícios de aderir ao CQR, como também aumentar a quantidade de países signatários na América Latina.
Apesar de todos os esforços realizados, até esta data, somente a República Argentina já aderiu ao CQR.
Na República Federativa do Brasil, em 11 de maio de 2016, o Executivo apresentou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei para Aderir ao Protocolo de Revisão da Convenção Internacional para a Simplificação e a Harmonização dos Regimes Aduaneiros (Convenção de Quioto Revisada), celebrada em 18 de maio de 1973, e emendada em 26 de junho de 1999, composto do texto revisado da Convenção (Apêndice I), do Anexo Geral à Convenção (Apêndice II) e dos Anexos Específicos e Capítulos que constam do Apêndice III: A – Capítulo 1 (Chegada da Mercadoria ao Território e Aduaneiro), B – Capítulo 1 (Importação Definitiva), C (Exportação Definitiva), D – Capítulo 1 (Depósitos Aduaneiros) e J – Capítulo 1 (Viajantes).
Em 17 de maio de 2016, o projeto foi submetido às Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional; Desenvolvimento Econômico, Indústria, Comércio e Serviços; Finanças e Tributação (Mérito e Art. 54, RICD) e Constituição e Justiça e de Cidadania (Art. 54, RICD). Proposição Sujeita à Apreciação do Plenário. Regime de Tramitação: Prioridade.
Em uma pesquisa realizada com as Administrações Aduaneiras da região[3], pode-se constatar como razões da falta de adesão os seguintes obstáculos:a) falta de interesse político. Observa-se um interesse marcado por parte dos titulares dos Serviços Aduaneiros Nacionais, que se configura nas reuniões multilaterais mencionadas, mas que não tem reflexo nas outras áreas do governo com competência em sua aprovação (Ministérios da Economia, de Relações Exteriores, Poder Executivo e Congressos).b) inconsistência do CQR com a normativa aduaneira nacional (por exemplo, a figura do drawback nos Anexos Específicos).c) resistência dos Despachantes Aduaneiros que pretendem manter sua posição de profissionais de intervenção obrigatória em cada operação de importação e exportação de mercadorias.
5. Conclusões
Chegado a esse ponto, podemos concluir, sem hesitação alguma, que aderir ao CQR é altamente conveniente pelos seguintes motivos:a) contribui para eliminar as divergências entre os regimes e as práticas aduaneiras que impedem o comércio internacional e os demais intercâmbios internacionais;b) facilita os processos de integração em curso;c) permite responder aos requerimentos que geram o aumento do volume dos intercâmbios comerciais devido aos novos modelos de cadeias logísticas e de abastecimento, às redes de produção mundiais, ao aumento dos movimentos internacionais de pessoas, à emergência de redes de crime organizado transnacional e às preocupações crescentes relativas à saúde pública e ao meio ambiente;d) facilita o reconhecimento mútuo dos controles e elimina a duplicação de inspeções nas cadeias logísticas internacionais;e) torna possível um alto grau de simplificação e harmonização dos regimes e práticas aduaneiras;f) facilita a interconexão com outras aduanas do mundo;g) aumenta a competitividade econômica, fortalecendo a segurança jurídica no comércio exterior, possibilitando o aumento de investimentos e o desenvolvimento de novas indústrias;h) possui um estado ou certificação internacional habitualmente referido em Convênios e Tratados no âmbito da Organização Mundial do Comércio.
Apesar da contundência dos argumentos difundidos, ainda persiste na América do Sul uma relutância em sua adesão que deve ser superada, e, a esse respeito, a experiência da Argentina pode servir de exemplo pioneiro no continente, que ajude a esclarecer as dúvidas e receios, e que permita que os 11 países ainda pendentes na região se juntem ao movimento global e participem ativamente, na mesa de negociações do mundo, elevando sua marca e suas realidades, para que as receitas já não venham impostas pelos países desenvolvidos, mas que estão em conformidade com todos, sentados à mesma mesa em um plano de absoluta igualdade.
Notas:
[1] Disponível em:
.[2] Disponível em: .
[3] Em pesquisa informal realizada com as Administrações Aduaneiras da Região, surge o seguinte estado de situação:
República do Paraguai: Durante o curso do ano de 2008, a Aduana do Paraguai elevou à sua Chancelaria e, posteriormente, ao seu Congresso Nacional um Projeto de Adesão ao Anexo Geral do Convênio de Quioto. O Projeto foi desenvolvido sem tratamento no local.
República Federativa do Brasil: Em 11 de maio de 2016, o Executivo apresentou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei para Aderir do Protocolo de Revisão da Convenção Internacional composto do texto revisado da Convenção (Apêndice I), do Anexo Geral à Convenção (Apêndice II) e dos Anexos Específicos e Capítulos que constam do Apêndice III: A – Capítulo 1 (Chegada da Mercadoria ao Território e Aduaneiro), B – Capítulo 1 (Importação Definitiva), C (Exportação Definitiva), D – Capítulo 1 (Depósitos Aduaneiros) e J – Capítulo 1 (Viajantes).
República Oriental do Uruguai: Não se encontra previsto seu tratamento. Um dos obstáculos manifestados é que em sua legislação interna a utilização do Despachante Aduaneiro é de caráter “obrigatório”.
República Bolivariana da Venezuela: Tem o Projeto sob a análise no âmbito do Seniat.
Equador: O Serviço Nacional da Aduana do Equador (Senae), depois de fazer as adaptações normativas pertinentes, tem elevado a sua Chancelaria o Projeto de Lei para sua análise e eventual apresentação formal ante o Congresso da Nação.
Peru: O Projeto de Adesão ainda continua sob a análise do Sunat.
Bolívia: Na Aduana Nacional da Bolívia, a avaliação da ratificação ainda se encontra em análise interna e se está elaborando um relatório que será colocado a conhecimento do Ministério da Economia, a fim de que essa instância possa promover um Projeto de Lei ante a Assembleia Legislativa.
República do Chile: Não se encontra previsto seu tratamento. Um dos obstáculos manifestados é que existiria uma discrepância a respeito da intervenção dos agentes aduaneiros que é obrigatória em seu ordenamento jurídico.
Colômbia: Tampouco tem avançado no tratamento do Anexo Geral do CQR por existir incompatibilidades em sua legislação nacional com os pontos 3.32, 3.45, 4.19 e 4.20.
Autores:
Héctor H. JuárezAdvogado (UNC), especializado em Ensino de Educação Superior (UCC). Professor da Universidade Nacional de Córdoba e Universidade Blas Pascal (Córdoba), ex-docente da Universidade Siglo XXI (Córdoba) e Instituto Superior de Comércio Exterior dependente da Câmara de Comércio Exterior da cidade de Córdoba. Chefe da Divisão Jurídica da Região Aduaneira de Córdoba. Membro do Comitê Técnico nº 2, Subcomitê Técnico de Legislação Aduaneira do Mercosul. Membro do Grupo de Redação do Código Aduaneiro do Mercosul.
Tristán H. CondeAdvogado (UNLP). Mestre em Direito Tributário Internacional – Universidade de Barcelona-Espanha – docente de pós-graduação em Direito Aduaneiro da Faculdade de Ciências Jurídicas e Sociais da UNLP. Professor do Instituto Nacional de Capacitação Impositiva e Aduaneira. Membro do Grupo de Redação do Código Aduaneiro do Mercosul, diretor da Direção de Assuntos Aduaneiros AFIP. Integrante do Subcomitê de Assuntos Aduaneiros – Legislação Aduaneira Grupo CT2-Mercosul.
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